Tillfredsställande och likvärdigt skydd – men inte lika

I räddningstjänstens fantastiska värld sneglar vi många gånger på lagen om skydd mot olyckor (LSO), men även på en rad andra lagstiftningar. Tyvärr glömmer vi många gånger att även läsa förarbetena.

Och i vissa fall måste vi även läsa äldre lagstiftningar och motsvarande förarbeten, såväl utredningar som propositioner. När det gäller den så kallade förebyggande verksamheten, kan jag starkt rekommendera att läsa 1962 års brandlag samt dess förarbeten. Det finns även en liten bok som heter ”Brandsyn förr och nu” med ett avsnitt om skälighet, som är alldeles ypperlig.

Hur som helst, i LSO framgår det att syftet är att i hela landet bereda ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Dessutom ska räddningstjänsten planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Tillfredsställande, likvärdigt, inom godtagbar tid och effektivt.

I propositionen till LSO (Prop 2002/03:119) påtalas flera gånger och på olika sätt vikten av lokal anpassning samt att det krävs såväl förebyggande som skadeavhjälpande verksamhet.

Det råder således inte något antingen/eller-förhållande mellan förebyggande och skadeavhjälpande arbete. Båda behövs och har stort värde, även om vi kanske inte alltid kan mäta eller värdera olika åtgärder på samma skala.

Av propositionen (jag faktiskt tycker det är ganska roligt att läsa propositioner…) framgår det bland annat att kommunernas behov av kompetens varierar, bland annat utifrån variationer i storlek, befolkningstäthet eller industriell verksamhet. Behovet av kompetens kan också variera över tiden, på grund av förändringar i den lokala riskbilden. Riskbilden är inte statisk, varken över dygnet, veckan, månaden eller året.

Syftet med LSO är således att skapa flexibilitet och utrymme för en kontinuerlig anpassning till olika kommuners skilda behov. Personalen måste givetvis också genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som krävs för att allmänheten skall ha en tillfredsställande säkerhet.

Syftet med LSO är således också att varje kommun själva ska ha möjlighet att anpassa verksamheten utifrån de risker som finns just där. Verksamheten inom räddningstjänstområdet ska i varje del av landet hålla en godtagbar nivå; ett betryggande skydd ska finnas oavsett var i landet man befinner sig.

Vad vill jag då ha sagt med detta? Jo, skyddet mot olyckor ska vara tillfredsställande. Inte likvärdigt, åtminstone inte i termer av lika. Det ska inte vara lika över landet, snarare tvärtom: det ska vara olika, det är liksom det som är hela grundtanken.

Först måste vi för varje kommun, kanske till och med för varje tidpunkt, bestämma vad som är en tillfredsställande nivå. Här har då samhället och dess medborgare tolkningsföreträde, normalt i form av våra folkvalda. Inte kommunens organisation för räddningstjänst, som dock rimligtvis kan förse beslutsfattande organ med underlag. Därefter kan vi bestämma hur vi når denna tillfredsställande nivå.

Låt mig ta ett enkelt exempel: anta att kommunen har bestämt att nivån på skyddet ska vara 42. För enkelhetens skull håller vi oss till brand, men i ett verkligt fall bör man givetvis föra ett resonemang kring kommunens samlade bild kring kriser, risker och olyckor (dvs. riskbilden).

 Här är skyddet likvärdigt, men inte lika.

De parametrar som jag då har att spela med kan till exempel vara personal i beredskap, insatstid, utbildningsnivå hos personalen, kvaliteten hos det byggnadstekniska brandskyddet samt andelen brandvarnare i kommunen. Genom att kombinera dessa, kan jag åstadkomma den önskade tillfredsställande nivån på skyddet på olika, men likafullt likvärdiga, sätt. Olika kombinationer av dessa parametrar skulle då ge likvärdigt skydd, i det här fallet summan 42 (se figuren).

Det som då är lite trist, är att diskussionen (fortfarande) tycks hamna kring ”likvärdigt” i termer av ”lika”, förmodligen eftersom det kan uppfattas som enklare: det är ju lättare att jämföra med någon annan, än att bestämma själv. Men det ska ju inte vara lika. Det ska vara olika: att kunna göra på olika sätt, men ändå få ett tillfredsställande skydd mot olyckor. inte lika, men likvärdigt, och framförallt tillfredsställande.

Stefan Svensson

Byggnader, brandskydd och räddningstjänst

Utgångspunkten är följande (se gärna tidigare bloggar): räddningstjänst kan inte betraktas utifrån någon slags produktionsmodell, där kostnader vägs mot intäkter.

Istället bör det ses som en försäkring, en försäkring som helst inte faller ut men som ändå finns där om utifall att (precis som vilken annan försäkring som helst). Dessutom bör denna försäkring hålla en viss minsta nivå, där det inte ostraffat går att byta kvantitet mot till exempel kortare tid.

Olyckshantering kräver en viss minsta kvantitet (ett visst minsta antal händer och fötter) och en viss minsta kvalitet (en viss minsta kompetens).

För att fortsätta resonemanget, tänkte jag i det följande lyfta in i förväg inbyggda skyddssystem, som till exempel byggnadstekniskt brandskydd (men resonemanget är giltigt även för andra typer av skyddssystem).

Något förenklat kan sägas att det byggnadstekniska brandskyddet har tre problem att hantera, att förhindra brands uppkomst, minska skadeverkningarna av utbruten brand samt möjliggöra räddning av människor.

Det är inte okänt att brandlagstiftning och bygglagstiftning har gått hand i hand under mer än hundra år. Konstigt vore det väl annars, eftersom det är två sidor av samma mynt: en byggnad står sällan kvar utan räddningstjänsten och räddningstjänsten klarar sällan att rädda en byggnad utan det byggnadstekniska brandskyddet.

Människan och den teknologi vi omger oss av måste helt enkelt fungera tillsammans.

Det finns dom som tycks tro att i princip alla olyckor kan byggas, informeras eller utbildas bort. Riktigt så enkelt är det inte. Det finns en lång rad exempel på bland annat byggnadsbränder, där det byggnadstekniska brandskyddet rimligtvis borde ha varit fullgott, men som ändå slutat i fullständiga katastrofer.

Anledningarna kan jag bara spekulera i, men de skulle kunna ha berott på bristfällig dimensionering, bristfälligt utförande, bristfälligt hänsynstagande till räddningstjänstens möjligheter att genomföra insats eller bristfälligt hänsynstagande från räddningstjänstens sida i förhållande till det byggnadstekniska brandskyddet. Byggherren förstod inte räddningstjänstens förutsättningar och räddningstjänsten förstod inte vad dom gav sig in på.

Nu skulle det i och för sig vara tänkbart att allt vore frid och fröjd om människor som vistas i en byggnad utrymmer denna vid en brand. När inga människor längre är hotade, skulle byggnaden kunna lämnas åt sitt öde eftersom det finns till exempel försäkringar som täcker upp för de kostnader som uppstår.

Men så enkelt är det inte: en byggnad representerar ett visst värde, för såväl enskilda som för organisationer och för samhället. Den enskilde har förmodligen inventarier och privata föremål som kan vara värda att rädda. Organisationer har ett intresse i att kunna hålla igång sin verksamhet, till exempel i form av produktion eller lager.

Och för samhället är det av stort intresse att eventuella arbetstillfällen inte försvinner vid en brand och att verksamheter såsom skolor eller vårdinrättningar inte försvinner. Dessutom finns det såväl grannar som miljö att ta hänsyn till (nej, LSB är inte alltid lämpligt ens från miljösynpunkt).

Räddningstjänstens utbildning och övning måste således omfatta en hel del byggnadstekniskt brandskydd och hur detta på olika sätt utgör förutsättningar för de insatser räddningstjänsten genomför. Inte minst måste räddningstjänsten överväga hur det byggnadstekniska brandskyddet, ur taktisk synvinkel, på bästa sätt kan användas för att genomföra räddningsinsatser.

Det är här som det blir svårt, eftersom det finns en hög grad av komplexitet i detta: byggsätt och byggnadsmaterial förändras ständigt. Det svenska byggbeståndet består av byggnader från flera olika tidsperioder, följaktligen uppförda med varierande byggmaterial och byggsätt.

Av det totala bostadsbeståndet är 35 procent uppfört före 1960, 38 procent under perioden 1961 – 1980 och 18 procent efter 1981 (resterande 9 procent är okänt). Dessutom kan det tillkomma regionala skillnader i byggandet, i synnerhet i äldre bebyggelse: traditionellt användes byggmaterial som fanns lätt tillgänglig. Olika byggnader måste hanteras olika vid händelse av brand.

För att knyta an till dimensioneringsfrågan, bör räddningstjänsten således anpassa sin förmåga (såväl kvantitet som kvalitet) bland annat utifrån hur det befintliga byggbeståndet ser ut lokalt och vilka planer det finns för nyuppförande av byggnader.

Vi kan ju inte endast ta hänsyn till nya hus, eftersom det fortfarande finns en majoritet av byggnader som är uppförda utifrån äldre byggregler. Den som bygger hus bör också vara uppmärksam på att räddningstjänsten är en del av det totala brandskyddet, vilket inte kan bortses från varken vid nyuppförande eller vid ombyggnad. Det går således inte som byggherre hävda att räddningstjänsten inte kan förväntas göra en insats, eftersom det är precis det som samhället förväntar sig att räddningstjänsten gör.

Räddningstjänsten är den sista utposten när något går fel. Jag vill inte verka pessimistisk, men förr eller senare kommer det att gå fel. Historien talar här sitt tydliga språk.

Och med detta vill jag passa på att önska alla läsare en trevlig sommar. Gör inget som jag inte hade gjort, vad det nu skulle kunna vara…

STEFAN SVENSSON

Från effektiva insatser till dimensionering

Den naturliga fortsättningen av mina tidigare inlägg om effektiva insatser torde vara dimensionering av räddningstjänst, så jag tänkte fortsätta på det spåret.

Först och främst vill jag klargöra att jag personligen är något tveksam till dimensioneringsregler. Sådana regler kan givetvis ha ett visst värde eller åtminstone ge oss fingervisningar om vad som bör beaktas då räddningsinsatser ska organiseras eller på något sätt dimensioneras. Men det beror ju även på vad man lägger i begreppet ”dimensionering”.

Begreppet ”design” är eventuellt bättre, där innebörden i det här sammanhanget handlar om utformningen av planering och utförande. Fokus läggs då på att förutse och skapa handlingsplaner som kan kompensera eventuella problem i utförandeprocessen. I många kreativa yrken, dit räddningstjänst troligtvis kan hänföras, är problemlösning en del av utförandet (och vice versa).

För svenska förhållanden är det tidigaste exemplet jag har Statens Brandinspektions meddelande 1965:7 (men det kan finnas ännu tidigare). Trots att den beskrivna modellen kompenserar med såväl industrifaktor som brandfarlighetsfaktor och kulturbebyggelsefaktor, framgår det med all önskvärd tydlighet att räddningstjänst är dimensionerad för brand i bostad.

Men det är samtidigt inte helt tydligt vad beredskapsstyrkan förväntas göra på skadeplatsen, vilket rimligtvis torde vara en viktig ingrediens. Redan här kan pudels kärna kring dimensioneringsregler skymtas.

I bilaga D till SOU 1983:77, som också innehåller en beräkningsmodell, konstateras att de personalstyrkor som krävs för effektiva förstahandsingripanden vid brandsläckning kan bedömas vara tillräckliga även för en första insats vid annan räddningstjänst än brandsläckning, baserat på hittills vunnen erfarenhet.

Vi är således ”dimensionerade” för brandsläckning och livräddning vid bostadsbränder, men bedöms utifrån detta kunna genomföra även andra typer av uppdrag.

De krav som ställs utifrån lagstiftningen är i stort målbaserade, vilket innebär att det finns en mycket stor grad av öppenhet för egen tolkning. I kombination med Arbetsmiljöverkets rökdykeriregler, som onekligen har kommit att bli normgivande för beredskapsstyrkornas storlek, medför detta att i södra Sverige går det cirka 0.12 brandsoldater på 1 000 invånare medan det i norra Sverige går cirka 0.65 brandsoldater på 1000 invånare. Detta skulle kunna kallas för ett glesbygdsproblem.

Under sjuttiotalet genomfördes en tämligen omfattande genomlysning av FDNY, det vill säga brandförsvaret i New York, och det är troligtvis den mest omfattande studien som någonsin gjorts kring ”design” av räddningstjänst. Variabler som beaktades var bland annat ekonomi, taktik, bemanning, brandstationers placering, traditioner, utlarmning, utbildning, brandskadekostnader och byggnadstekniskt brandskydd.

Inom samtliga områden diskuterades förslag till förändringar där hänsyn togs till såväl ”efficiency” som ”effectiveness” och ”equity” (vilket grovt förenklat här kan översättas med fördelning eller distribuering). Tyvärr har ganska mycket av studiens slutsatser fallit i glömska.

Utöver detta finns det givetvis en del senare forskning på området, men i princip samtliga fall reducerar problemet (grovt sett och med något undantag) till att baseras på beredskapsstyrkans storlek samt insatstid. I kombination med att räddningstjänst normalt betraktas utifrån en produktionsmodell, blir det ju då att många lever i tron att mindre beredskapsstyrka kan kompenseras med kortare insatstid. Detta syns till exempel i den Fip-våg (förstainsatsperson) som sveper över landet. Givetvis är det så att kortare insatstid torde kunna avhjälpa en del eländen, men samtidigt kan man ifrågasätta om kortare insatstid verkligen kan kompensera för minskade beredskapsstyrkor. Jag är positivt inställd till Fip, men det är ingen generell lösning på varken beredskaps- eller insatsproblematik.

Redan i studien av New York på sjuttiotalet konstaterades att på de flesta platser spenderade beredskapsstyrkorna mindre än 5 procent av sin tid på räddningsuppdrag (vilket troligtvis är giltigt för stora delar av i alla fall västvärlden). Resten av tiden utgör styrkorna ett slags ”försäkring” mot större eller mindre händelser. Kostnaderna går helt enkelt till att hålla beredskap, vilket egentligen inte torde vara något konstigt. Det är helt enkelt bra att ha någonting att hålla i då åskan går, även om det inte sker så ofta.

Vad är då pudelns kärna? Jo, problemet är i stor utsträckning att vi inte vet vilken effekt olika åtgärder eller kombinationer av åtgärder på en skadeplats har. Vi har ännu inte lyckats kvantifiera effekterna av varken beredskap eller av åtgärder vid räddningsinsatser. Och utan den vetskapen blir det svårt att designa räddningstjänst, i synnerhet med tanke på att det problemet inte låter sig enkelt reduceras till ett matematiskt problem. Det är väldigt mycket mer komplext än så.

STEFAN SVENSSON

Mellan hopp och förtvivlan

De allra flesta håller säkerligen med mig om att räddningstjänstområdet kan sägas ha utvecklats över lång tid. Det är i mycket stor utsträckning hantverksbetonat, trots att det sedan trettio år tillbaka finns akademisk utbildning som siktar tämligen rakt på kommunal räddningstjänst. Som en direkt följd av denna akademiska utbildning, har även andra utbildningar utvecklats och fått en viss grad av vetenskaplighet och akademisk touch. Men det tycks som om akademien fortfarande mest betraktas som ett pittoreskt inslag i verksamheten. Samtidigt finns det givetvis en viss tacksamhet och kanske rent av beundran för de akademiska inslagen. Visst förekommer det frågor och diskussioner, men uppskattas inte svaret (ofta av känslomässiga skäl) eller om svaret uppfattas som ”fel” (eventuellt på grund av att man inte förstår eller att frågeställaren söker ett enkelt svar som inte finns), lämnar man det därhän och faller tillbaka på erfarenheten. En erfarenhet som allt för ofta helt enkel ger fel svar. Räddningstjänsten litar fortfarande mer på erfarenheten, än på forskningen. Därmed inte sagt det ena är bättre än det andra. Båda behövs och är viktiga.

Något grovt kan man säga att det finns två incitament för vetenskapen, där det ena inte utesluter det andra. Det första är ekonomi. Många gånger finansieras och bedrivs forskning med det enkla syftet att det i slutändan finns pengar att tjäna eller att någon form av ekonomisk vinning lurar runt hörnet. Observera då att en sådan ekonomisk vinst mycket väl kan bestå i ett minskat lidande (till exempel i termer av minskat antal skadade), ökad effektivisering (till exempel förkortade insatstider, om nu det är ett mått) eller bättre konsumentprodukter (som till exempel bättre ergonomi i ett strålrör).

När det gäller räddningstjänst finns det inte något ekonomiskt incitament för forskning. Det finns till synes inga vinster att göra (vilket givetvis är fel). Om man betraktar området ur ett tekniskt-taktiskt perspektiv, finns det inget egentligt mått på kommunal räddningstjänst. Man kan se det som går förlorat vid brand, men inte vad som är vunnet i förhållande till de olika åtgärder som vidtas. Det finns ett mycket begränsat antal studier kring hur mycket bättre en räddningsinsats kan bli eller vilka ekonomiska vinster som kan göras med ett byte från en teknisk eller taktisk lösning till en annan. Det går troligtvis att sätta ett värde på behovet av vatten för brandsläckning, beräkna till exempel släcktiden och få ett mått på resultatet beroende på släckvattenflödet. Men brandsläckning beror på många (!) fler saker än släckvattenflöde. Och om man väljer att samtidigt använda till exempel övertrycksventilation, blir situationen mycket komplex. Följaktligen betraktar vetenskapen räddningstjänsten som en diskret funktion, på eller av, allt eller inget. Antingen finns det eller så finns det inte. Finns det är det en kostnad, finns det inte är det ingen kostnad.

Det andra incitamentet för forskning är givetvis nyfikenhet. En forskares fundament består ofta i vetgirighet, en önskan att få lära och veta mer, vilket i sin tur leder till kunskap som leder till ytterligare nyfikenhet. När det gäller räddningstjänst finns det generellt ingen nyfikenhet och ingen vilja att lära. Det finns vad som kan uppfattas som ett stort intresse kring ny utrustning, åtminstone hos vissa individer eller grupperingar, och det utförs lokalt en mängd försök och experiment. Men det saknas helhetssyn, ny utrustning tas ofta ur sitt sammanhang, experimenten har otydliga (obefintliga?) syften och de dokumenteras (i bästa fall) endast via sociala medier. Man provar endast den nya utrustningen, utan att ta hänsyn till den befintliga, man gör inga strukturerade jämförelser eller sätter försöket i ett större sammanhang.

Det bedrivs givetvis en hel del nytänkande utvecklingsarbete och det finns också en antydan till ökad nyfikenhet och intresse för nyskapande. Men detta sker i huvudsak av enskilda individer eller grupperingar utan samordning mellan olika typer av utvecklingsarbete. Man glömmer att fundera över eller ta hänsyn till vad som är gjort tidigare. Detta leder till att kommunal räddningstjänst tar till sig nyheter relativt okritiskt, alternativt förkastar nyheter lika okritiskt. Trots att det rimligtvis borde finnas en närhet till vetenskapen, inte minst genom att dagens räddningstjänstutbildning har en viss vetenskaplig bas. Dessutom är det relativt enkelt att idag få tillgång till forskningens resultat.

Detta kan måhända vara en något dyster syn på räddningstjänst. Men samtidigt finns det ju då en potential till utveckling och förbättring. Det kvittar nästan var man börjar gräva, förr eller senare stöter man på en guldgruva. Jag vill inte heller på något sätt förringa dom som faktiskt försöker driva utvecklingen framåt. Men det hade varit trevligt om det kunde göras mer samordnat. Och fler behöver bli involverade i den taktiska utvecklingen.

STEFAN SVENSSON

Avspärrning vid insatser får konsekvenser

På förekommen anledning har avspärrningar i samband med räddningsinsatser diskuterats en del på sistone. I dessa diskussioner var det en kommentar som jag själv reagerade starkt på, och den handlade om att avspärrningar medför höga samhällskostnader eftersom viktiga människor inte kommer till sina jobb.

Jag ställde givetvis genast frågor som till exempel om det är viktigare att viktiga människor kommer till sina jobb än att andra människor gör det? Vad är då en ”viktig människa”? Är en viktig människa så viktig att denne inte ska behöva möta några avspärrningar och rättfärdigar viktigheten hos en människa att denne kan köra förbi avspärrningar?

Hur värderar man viktigheten hos en människa? Och, kanske framförallt, ska räddningstjänsten ta hänsyn till sådana viktiga människor och hur skulle det i praktiken gå till?

Ganska många i räddningstjänsten har varit med om att avspärrningar inte respekteras, att bilister passerar en olycka utan att lätta på gasen och förbipasserande som orsakar ytterligare olyckor på grund av ren nyfikenhet.

Dessutom förekommer det ibland en press från högre ort att ta bort avspärrningar så fort som möjligt. Återigen blir det ett beslut om pest eller kolera: antingen behåller jag avspärrningen en stund till och kan avsluta säkert och tryggt och effektivt. Eller så lättar jag på avspärrningarna och får en besvärligare situation att arbeta i.

Oavsett beslut får det konsekvenser, i det första fallet i form av ökade samhällskostnader, arga trafikanter och en negativ bild av räddningstjänsten men med minskade risker. I det andra fallet i form av lägre samhällskostnader, mindre arga trafikanter men med ökade risker. För mig är valet enkelt. Åtminstone relativt enkelt.

För lite drygt tio år sedan brann det i en verkstad där det fanns sju acetylengasflaskor, alldeles i närheten av en större järnvägsknut och dessutom vid en trafikled. Byggnaden gick ganska snabbt upp i rök och kvar var en avspärrning som varade under 24 timmar.

Hundratusentals människor påverkades direkt av beslutet och det hade kanske funnits andra lösningar än en långdragen avspärrning. Låt oss anta att området inte spärrades av eftersom räddningstjänsten bedömde samhällets kostnader som höga i förhållande till riskerna. Låt oss också anta att en av dessa gasflaskor hade gett sig av i en parabelformad kastbåge efter låt säg fem timmar, träffar en passerande godsvagn med propan, med ytterligare brand som följd. Vad blir samhällskostnaden då? Och vem tar på sig ansvaret?

Jag har svårt att tänka mig att någon frivilligt ställer sig upp och tar på sig ansvaret, trots att vederbörande skriker högst om ”samhällsansvar” och ”samhällskostnad”. Ansvaret hamnar på räddningstjänsten, eller kanske snarare kommunen, trots att dessa varken är vållande till den initiala händelsen eller har något som helst ont uppsåt med räddningsinsatsen.

Jag förutsätter faktiskt att det är precis tvärtom: helst ska ju alla inblandade, drabbade och påverkade, inblandas, drabbas och påverkas så lite som möjligt. På kort och lång sikt.

Att spärra av ett område kring en olycka får konsekvenser, konsekvenser som måste ställas mot nyttan med åtgärden. Ibland kan kostnaderna för samhället givetvis bli stora och enskilda människor blir drabbade på olika sätt.

Men i vilken utsträckning ska räddningstjänsten ta hänsyn till dessa konsekvenser, när konsekvensen av att inte spärra av kan medföra ytterligare skador eller rent av att liv går förlorade?

Rättfärdigar minskade samhällskostnader de ökade riskerna eller den minskade effektiviteten vid räddningsinsatsen? Och hur ska jag i praktiken, ute på en skadeplats eller i en ledningscentral, väga samhällskostnader, risker och effektivitet mot varandra?

Självklart måste vi förhålla oss till samhällskostnaderna, men då måste vi göra det i alla led. Således även vid bemanning, dimensionering, övning, utbildning, mm. Inte bara vid insatser.

Och om folk följde gällande trafikregler, hade samhällskostnaderna minimerats redan genom att fler olyckor skulle kunna undvikas! Jag spärrar ju inte av ett område för att det är kul eller för att jag kan: min avspärrning har ett syfte, oftast relaterat till säkerhet för personalen som arbetar i området eller för att arbetet ska kunna ske ostört och effektivt.

Men, inget ont som inte för något gott med sig: i fortsättningen kommer vi nog alla att bli tydligare och mer restriktiva med avspärrningar. Vi kan fortfarande ha konsekvenserna av sådana avspärrningar i bakhuvudet, men totalt sett torde väl ändå samhällets kostnader kunna minimeras om räddningstjänsten får arbeta tryggt, säkert och effektivt i ett väl avspärrat område.

STEFAN SVENSSON